3月，财新网《新世纪周刊》杂志发表了“重启电力改革”的文章，文中指出“新一轮电力体制市场化改革方向已定，国家电网有望一拆为五”。受此类信息影响，电力设备企业，特别是“国网系”电力设备企业大跌。 在笔者看来，“方向已定”的粗暴论断不具有说服力，“一分为五”不是最优模式，也不能解决目前电力工业主要存在的问题，能不能最终胜出有极大的不确定性。电力体制改革是旷日持久的博弈 经过过去几十年的超常规发展，我国发电装机规模及电网规模都已成世界第一，基本解决了硬缺电问题。但同时整个电力工业体系效率偏低，电力工业发展的持续性与协调性问题仍然没有解决，几个方面突出矛盾仍然没有解决： 首先，电价体系的僵化导致发电企业的稳定持续发展能力脆弱，导致周期性缺电与过剩反复出现。其次，发电与输电关系不协调，区域性电荒与窝电并存。再次，输电网与配电网之间不协调，配用电设施落后。最后，整个电力工业体系效率较低。 上一轮电力体制改革是在1998年国务院机构改革的大背景下推进的，如果考虑电力部公司化改造，那一轮的改革的启动时间在1995年，前后历时近8年；2002年版本的电力体制改革方案形成，前后历时也近5年。在2000～2002年关于厂网分开、竞价上网的改革方案中，国务院主管工业的领导、国家计委等领导机构有记录的讨论有几十次之多。 笔者认为，电力体制改革更可能在探索中逐步推行，发电、电网、中央与地方政府对改革方案的认同程度可能也有较大差异，改革不会一步到位。“已定”的“方向”在哪里？ 目前的电力体制解决了电力发展的问题，基本实现了全国电气化，我国人均电气化水平已经超过世界平均水平，电力装备制造也是国产化率最彻底最成功的行业之一。但现行模式确实出现了行业自我发展能力差、电网与发电关系不协调、输电与配售电关系不合理、效率偏低等突出问题。新的电力工业体制又必须考虑保证能源安全、争取能源独立，以及减少排放、吸纳可再生能源的新问题。 上一轮模式下出现的老问题没有解决，新问题已经出现，用什么模式推进改革是大课题，上一轮改革方案没有留下“锦囊妙计”，国外近20年的实践也没有创造出普适模式，上一轮改革中出现的南网电网公司也暂时没有提供可供对照的改革思路。我们认为，新一轮改革需要极大的智慧与勇气，综合考虑新老问题，以及国际国内能源安全与能源形势，并排除各种困难与阻扰，“方向已定”的论断缺乏依据。 “一分为五”是不是最优模式？ 总结来看，国内外改革模式主要有以下几种： 第一种是大范围延续发、输、配一体化模式，这类代表以前的国家电力公司，以及上世纪90年代之前大部分国家的电力模式；第二种是以区域为单位进行有限拆分，但保持发、输、配、售一体化，日本为代表，加拿大也较类似；第三种是纵向切割，按照发、输、配、售职能进行分拆，在发电、售电侧实施竞争，基本保持输电、配电网的完整但实施严格监管，法国是这类模式的典型代表；第四种是支离破碎式改革，即在区域划分基础上照职能继续拆分，以英国为代表，美国部分州也采用该模式。 经过几十年改革实践，大部分国家都认同，发电是可以竞争的领域。通过“厂网分开、竞价上网”，我国已经在发电侧引入了竞争，再回到国家电力公司时代的可能性已不复存在。第四种模式可能性也不大，电网是有自然垄断特性的行业，把具有较强业务与资产管理能力的大型骨干央企分拆成为若干个区域性小企业，同时又保持其公有制经营体制，提高效率的可能很小，而资产流失、滋生腐败，同时引发电网安全稳定问题的可能性反倒极大。 “一分多”是在上一轮电改中提及的方案，最初为1+3，后来调整为1+6，即依据原有6大区域电网公司已有格局进行分拆，国家电网公司与6大区域公司同属国资委管理；最后考虑到国家电网与区域电网法人与管理关系，以及原区域电网股权结构，分拆了南网电网公司。将国家电网公司“一分为五”，代表了区域电网公司的强烈愿望。 由于电网具有自然垄断特性，一般不太可能在同一区域重复建立两个或多个电网，这一模式的本质是以五个垄断取代一个垄断，不能解决效率问题，也没有为发电、电网寻找到能自我造血的发展之道。因此，这一模式很难化解电力体制的新老矛盾（可能一定程度改善输电与配用电网点关系）。 相反，因为垄断机构的增多，很可能产生跨区送电协调问题，并增加交易成本；而从南方电网公司十多年的实践来看，我们暂时也没有看到与国家电网公司在经营管理上的重大差异。电价改革可能是电力体制改革的第一步 还有一类可供选择的模式是纵向的有限分割，即基本保持输电网的整体性，对配电网进行有限划分，同时逐步放开售电，并最终实现输电、配电资产的财务甚至法人独立。 这一模式可归纳为“放松两头、监管中间”，其本质是让自然垄断的环节成为真正意义的公用事业企业，让发电企业基本具备自我发展能力，而不是依靠国资委“打鸡血式”的扶持；是在发电、售电等非自然垄断环境引入竞争，而在直接关系到能源配置、能源安全的输电网、配电网环节保持统一。 综合电力行业发展规律、我国资源分布特点，以及当前电力工业之现状，我们认为未来我国电力体制的改革采用以职能为基准进行分割更具有合理性。 这一模式的前提是建立反应资源价格的价格体系，即类似现行油气价格的价格模式，而建立能反应和传导资源价格的电价体系，又首先需要厘清输配电成本，这可能就需要对电网之外的国际投资、三产多经、装备制造、投资保险等业务规范和独立核算。 |