新电改前夜

今年上半年全社会用电量同比增速明显回落，引发了煤炭价格连跌。曾因“保供给”、“压价格”而一直难进的电力体制改革，推进的前景日趋明朗

2012年，是中国电力体制改革启动第十年。

按照国人的惯例，这是一个需要回首和总结的时刻，亦是展望下一步的节点。

有人说，十年电改失败了；也有人说，十年电改停滞了；甚至有人说，以市场化为取向的电改，压根就没启动过……

当然,持“喜忧参半”的人还居多数。

一项国外发达国家尚在探索的行业改革,放在中国仅仅进行十年的短短片段就欲盖棺定论，多少有些简单粗暴。

回顾十年改革，第一步“厂网分开”，无疑是一个巨大的历史进步。十年间，中国各路资本跑马圈地，在国家经济升温向好的大背景下，中国发电总装机迅速赶美超英,跃居世界第二位；电网规模、智能电网与特高压电网技术，在世界首屈一指。

中国也因此摆脱了长期的硬缺电问题，为世界工厂的成长提供了最有力的支撑。

而第二步“主辅分离”，虽然争议多多，但毕竟也是一个巨大进步。

十年前的电改方案,确实是经典之作；但常言说得好，“计划赶不上变化”。彼时的设计，是在能源供应充足的前提下，“量中求质”；但在实施初期，恰遇中国加入世贸后带来的新一轮经济大牛市，对能源的需求出现几何式增长，“保供给”成为电力行业第一要务。自然，以提高效率为着眼点的电改处境尴尬。

而且,前一阶段的改革措施，“以拆为主”。竞争主体多元化，固然给行业带来活力；但是，一体化的交易成本低廉优势也因此丧失。得失之间,确需仔细权衡。

改革进入第十年后的今天，变化悄然而至。今年上半年全社会用电量同比增速明显回落，引发了煤炭价格连跌。曾因“保供给”、“压价格”而一直难有进展的电力体制改革，推进的前景日趋明朗。

近年来，国务院领导频频在中央经济工作会、年度改革思路中反复强调，深化电力体制改革和理顺电价形成机制，是重要的改革任务。今年7月10日，温家宝总理在经济形势座谈会上指出，国家要在铁路、能源等领域“抓紧做几件看得见、鼓舞人心的实事”，以提振投资者信心。

改革进入深水区，好啃的骨头早已啃完，剩下的都是硬骨头。电改下一步的“输配分开”，也有部分专家和电网企业反对，而且反对理由也似充分。比如，配电到底是不是自然垄断行业？国外学术界也争论不休。

人们相信,没有十全十美的改革；但不改革却一定是最坏的结局。目前，中国工业电价过高,能源使用效率低下，这正是进一步要改革的目标所在。

“新电改”的设计者们认为，在新的框架下推进的改革，将取得“多赢”的效果——发电企业的售电价格上升，工商企业的用电价格下降，煤电矛盾逐步得到化解，多种所有制企业将扩大对电力的投资。在目前经济增长下行压力加大的情况下,有利于提高企业竞争力，发挥稳增长的作用。以电改开端的一系列“深水区”改革，将使中国经济焕发出新的生机与活力。

2012，“新电改”起步元年？

顶层设计重构记者 刘丽丽 2012年07月23日 《财经国家周刊》

电力供求形势的逆转，为中国重启电力体制改革提供了绝佳窗口

“拐点确实已经出现”，多位研究宏观经济的学者接连发出感慨,认为中国经济高速增长的时段，很可能已成“过去式”。

作为经济发展的动力车间,能源行业的拐点来临得更加猛烈。2012年1￣5月,全国规模以上电厂发电量增幅显著下降，全社会用电量同比增速明显回落；目前全国煤炭价格连跌，市场萎靡。

往年迎峰度夏时分经常出现的“电荒”、“煤荒”，如今已经不见踪影。夏日之中，冬天的气息弥漫开来,却给多年来一直紧绷的煤电矛盾和能源紧缺带来转机,曾被“保供给”一度压倒、停滞的电改，推进前景或可豁然开朗。

呼声重起

以往匮乏的电力体制改革空间，正在急剧增大。

7月上旬，中国能源界流传着一个消息：国务院领导连续将有关电力体制改革的内参批给有关部门研究，其中包括重启电改的呼吁。

无疑，这个消息给正在感慨“逡巡十年”的电力体制改革派们带来了很多新的期许。

《财经国家周刊》记者联系到长期从事能源公共政策研究的专家，国务院研究室综合经济司副司长范必。

“第一步，要继续完成主辅分开的任务。”此说，主要是针对电网企业而言，意在通过严格规范电网企业的业务范围，来厘定输配电成本，为下一步改革奠定基础。

众所周知，在2011年，中国两大电力辅业集团已经挂牌，但仍有一部分辅业资产留在电网内部，如输变电设计、施工企业，相关“三产”、多经企业，其成本可能通过各种途径，最后成为输配电成本的一部分。

另外，有的电网企业还新收购了装备制造企业，辅业资产出现反方向膨胀。近年来，诸多发电企业和电监会、理论界都大声呼吁“调度独立和交易独立”。就此,范必认为应该“将电力调度机构从电网企业中分离出来,组建独立的调度交易结算中心,负责电力市场平台建设和电力交易、计量与结算,组织和协调电力系统运行，以确保电力调度交易的公开、公平、公正和电网的无歧视公平开放”。

一些业内人士置疑，很多发达国家的调度机构就设在电网，中国有没有必要调度独立？范必解释道，“调度独立的本质是调度接受监管部门的监管。现在世界上大部分国家实行了输配分开，输电网不是买卖电力的企业，而是一个中立的运行机构。在这种情况下，调度有的在电网内部，有的独立出来,有的还直接隶属监管部门,各种情况都有,他们的共同点是，按照一定的规则接受监管。但对于中国来说,由于输配没有分开，电网在电力买卖中处于垄断地位，调度独立出来,更有利于接受监管，实现公平调度。”

对改革后电价走向的预测，是业界关心的话题。很多人认为，一旦实行市场化改革,会使电价大幅上升。范必不同意这种观点，他说，“计划电价、计划电量、电煤双轨制是造成高电价的原因。通过市场化改革,发电方与用电方进行直接交易，用户的选择权将大为增加，市场功能得到有效释放,资源配置效率将大幅提升，结果将是发电企业的上网价格会有所上升，工商企业的用电价格会有所下降，煤电矛盾逐步得到化解”。

十年拉锯

从2002年俗称“5号文件”的《电力体制改革方案》下发，到2012年的十年间，中国电力体制改革艰难完成了厂网分开、主辅分离前两个步骤。

“前两步改革很不彻底，遗留问题颇多”，业界人士普遍如此评价。

“严格讲，中国电力改革并非从2002年开始”，一位老电力人如是说，“从20世纪80年代初期的‘集资办电’开始，中国电力改革就一直沿着一条相当清晰的路线推进”。

20世纪80年代以前，中国电力行业一直实行垂直一体化的垄断模式。这种模式，曾在那个特定历史时期，对电力工业的稳定和发展起到了重要作用。

但是，随着经济发展，“缺电”越来越严重，暴露出了该模式难以克服的弊端。

在强大的能源需求推动下，“集资办电”应运而生，并且发挥了强大的“鲶鱼效应”，在多年来垄断封闭的电力体系中撕开了一个缺口。

除了缓解电力短缺，“集资办电”还在电力央企之外，培育了诸多发电主体。这些新生力量不断发展壮大，直至占据中国发电装机半壁江山，最后量变引发质变。因为原有的垂直一体化垄断体制无法做到“三公调度”，厂网不分造成的矛盾已经不可回避。

2002年厂网分开实现后，国家电力改革领导小组在2004年将第一份成形的“主辅分离”改革方案上报，却因“电荒”席卷全国而搁浅。

2007年年底，国资委牵头，会同两大电网及相关部委共同制定《电网主辅分离改革及电力设计、施工企业一体化重组方案》；但2008年年初,南方突然遭遇大面积雨雪冰冻灾害，导致大量电力设备损坏。两大电网公司随后联合上书国务院，要求保留输电施工企业——主辅分离再次停滞。

2010年9月，电力体制改革工作小组同意了国资委制订的主辅分离方案，并于当年11月上报国务院；2011年初，国务院同意该方案，并明确由国资委负责组织实施。

2011年9月底，主辅分离重组后新组建的两家电力辅业集团正式挂牌成立。

但这期间，国家电网却成立了发展电源的新源控股有限公司，国网麾下的中国电科院控股了电力设备商许继集团，国网国际技术装备有限公司无偿受让了河南平高电气集团的全部股权。

2011年底，华北电网被悄然拆分为国家电网华北分部和冀北电力公司，中国区域电网中的最后一个堡垒失守。当年为跨区竞争设置的区域电网已经被消解，“省为实体”的省级电网公司回归、做大。背后隐含的，是国家电网公司实现“本部实体化”的意图。

在日益坚硬的集团堡垒面前，电改变成了一场时进时退的持久拉锯战。

就连5号文件制定的电改路线，也屡次遭到各种质疑。

2012年4月，国家电网公司总经理刘振亚在出版的《中国电力与能源》一书中明确反对“输配分开”改革；彼时业界有人预测，凭借国家电网在业内的巨大游说能力和影响力，此说可能会导致中国电改的原定方案发生偏转。

经历过第一轮改革的资深电力人士表示，当年“厂网分开”时，反对声也很高,理由是强调“电力行业的特殊规律，是发输供用瞬间完成,各环节之间不可分割，不适于像普通商品一样引入竞争”，但结果恰恰证明了竞争的巨大力量；对于引入竞争后的安全因素等各种担心,可以通过强化规则最大限度地避免。

国家电监会和能源局官员均表示，虽然电力改革路径和方式众说纷纭争议不休，但“2002年5号文件提出的市场化改革方向,仍毋庸置疑”。

再论输配

目前，输配电价和输配分开，已经成为下一步电改的焦点。分还是不分、何时分、怎么分，都成为亟待解决的问题。

事实上，关于输配分开的各种观点，正在悄悄发生着变化。

2011年，电监会现任主席吴新雄履新后，在输配领域频频发力。是年，电监会制定并颁布《输配电成本监管暂行办法》，明确输配电监管目的、法规依据，规定了监管内容和监管措施，为深入开展输配电成本提供了制度保障。

2012年，电监会提出要突出抓好的“六项重大监管”第三项，就是“突出抓好成本与价格监管”，其中特别提到：“科学界定输、配电界面,明确输、配电的成本构成，选择企业进行监管试点”。

《财经国家周刊》记者获悉，电监会正计划在深圳和苏州，进行输配电财务独立核算试点工作。

“输配分开,在‘十一五’规划和2011年的政府工作报告中，都提到了。但要思考具体怎么实现、怎么操作？到底要解决什么问题？”电监会内部人士表示，当年输配分开的改革设计，主要目的是“为了构建多元的市场主体，不是为了分开而分开”，“如果有其它办法能达到这个目标，也没必要一定输配分开”。

“从财务上讲，开奥迪是成本，开桑塔纳也是成本；吃鲍鱼是成本，吃盒饭也是成本；职工年薪十万亏损,年薪五万可能就盈利，”，中央财经大学煤炭上市公司研究中心主任邢雷认为，“合理成本要搞清楚，这是最重要的”。

2012年上半年，电监会内部专门搞了一个监管论坛,讨论输配分开问题，其中一些观点值得关注。

“输配一体、网售分开，以省为单位更符合我国国情”，电监会输电监管部主任么虹提出了这样的观点。他认为，输电与配售电分开,或输配电与售电分开，只是改革选择的形式，“在此基础上，电力调度职能逐渐过渡为政府职能”。

电监会市场监管部主任刘宝华则认为，“输配分开本身不是目的，不能引入竞争的输配分开没有意义，只会增加社会成本；鉴于目前电力改革的整体环境，这项改革可以采取循序渐进的方式”。

刘宝华提出一种更为简便的模式——大用户开放,即暂不改变目前的电网体制，而是加快开放大用户与发电企业的直接交易，首先在规模以上用户与发电企业建立市场机制，“但必须界定好市场与政府的边界，政府不再层层审批，而是只管输配电价、准入条件、市场规则和系统安全”。

一位能源局关注电力改革的官员表示，在早几年，电监会的观点“非常激进”，坚持“一定要输配分离，不输配分离就没法进行下一步改革”；但现在的一些观点，和10年前5号文件设计的电力体制改革路径相比，显然已有所调整。

今年4月，国家电网总经理刘振亚在著作中直言“继续坚持输配一体化、调度电网一体化”，引发了业界强烈关注。

有国网系统内部专家告诉《财经国家周刊》记者，配电领域和输电领域一样，也是自然垄断领域，不能自由竞争；应尽快实行“配售分开”，来替代“输配分开”。

国网能源研究院总经济师李英介绍称，“配电领域也是自然垄断”的说法，其实来自国外，并非国家电网的发明；一些外国的电力体制改革模式，其实是输配电下端放开电力零售市场,成立大量电力趸售商，实现电价的竞争。李英提供了美国学者萨莉？亨特写的《电力竞争》一书，其中详细介绍了美国的电改经验。此书由世界银行资助，已经在中国出版发行。书中坚持了“配电领域也是自然垄断”的观点。

“输配一体，网售分开。。。。。。和我们观点接近，但还不一样”，中国社会科学院规制与竞争研究中心主任张昕竹表示，是“分”还是“放”，一字之差，区别很大。

“我们的观点是强调放开，将来售电谁都可以售，对民资也可以放开,包括国网公司也可以售电；让一个电网公司不去售电，显然有问题”。

“网业分离，主要解决的是公平竞争问题”，张昕竹表示，网络型企业改革的基本思路，就是网业分离。“如果又做网络又做业务，肯定要对竞争对手揉搓；只做网络，那就对谁都一样，没有厚此薄彼的必要”。

张昕竹认为，从监管和公平竞争的角度看，输配分开好像简单，但仍需制定合理的输配价格、合理的调度规则，“这和分离不分离没有关系”。

此前，张昕竹曾经对中国输配分开的成本进行过量化分析。他表示，实行输配分开将增加成本600￣1800亿元；这一结论被国家电网公司总经理刘振亚在《中国电力与能源》一书中引用。

有专家指出，目前争议的焦点，表面看是输配要不要分开，实际上“涉及到未来中国电力行业体制改革往什么方向走，这是真正的改革深水区”。范必认为，“监管部门与垄断企业是天然对立的，全世界都是如此,监管部门在原则问题上不能让步”。“虽然输配分开有难度，但大方向应当坚持,改革只要启动起来,早晚要朝那个方向走”。

窗口期

煤价低迷，电力供应相对宽裕，这样的行业状况，一直被认为是电力体制改革、尤其是电价改革“窗口期”的特征。

各种经济指标显示，现在这些特征无疑已经具备。

回顾电改这十年,煤电矛盾长期不能理顺,煤荒电荒轮番出现，导致改革的关注重点总在“保障能源供给”上，而忽略了用体制改革驱动能源效率提高。

财政部财科所所长贾康认为，资源、能源方面的相关改革，是我国加快转变发展方式、优化资源配置的迫切需要。如果不能尽快化解已经积累多年的矛盾，那么优化结构、走向集约、节能降耗、清廉高效的科学发展，将成为一句空话。

诸多能源专家认为，目前煤价低迷，是实现资源价格改革的绝好时机，“应尽快把资源税的覆盖面扩大到煤,彻底理顺煤电矛盾”。

贾康近日撰文称，“电力改革是我国现阶段改革必须强调顶层设计、配套周密实施的一个缩影,前些年容易做的事已经做完，剩下的全是硬骨头，并且与方方面面密切联系,前接煤炭资源税改革，中为电力体制改革，后接电价管理审批制度改革，而且并行与呼应财政体制改革，要涉及所有相关改革方案的整体配套设计”。

范必亦认为，“最近煤价下跌，电企似乎日子好过了一些。但随着经济周期的变化,煤电矛盾仍会加剧。应当趁现在煤电矛盾不那么尖锐的时候加快改革步伐”。

但民间和一些学者的担忧,却更为现实。“现在，很多领域一提改革我就害怕，改革就是涨价,想方设法涨价”，一位能源领域的学者表示，改革的目的，是通过市场竞争把价格降下来。

“就像煤电联动一样，煤价上涨，企业不停奔走呼吁涨电价；煤价下跌，却无人呼吁降电价。利益集团固化之下,谁会有动力和自觉改革？”一位长期关注电改的学术界人士的这句话，令人印象深刻。 “公正地讲，10年改革不断取得进展，但真正留下深刻印象的东西不多”，电监会有关人士这样评价十年来的电改历程。

有专家认为，其中要害是因为“改革缺乏顶层设计”。

“顶层设计这种说法，实际上本身就有问题”，张昕竹认为，顶层设计和市场化是有矛盾的，市场化本身就是市场决定的，是市场交易过程中产生的，不需要设计，也不需要顶层，“但电力行业确实需要顶层设计，因为这个行业有市场缺陷”。

“厂网分开后，必须确定输配电价；而为了核定输电成本，必须要进行主辅分离；发电侧竞争启动之后，必须打破单一购买者的局面，必然要进行售电端改革，逐步放开用户选择权，才会形成完整的电力市场”，电监会一司局级干部如是说，“改革的逻辑非常清晰，但进程却又如此艰难”。

一位资深电力行业人士表示，除了供需形势因素之外，“外部压力不足导致的政府决策无力”，是电力改革进展迟缓的重要原因。

今年3月22日，国务院转发了发改委《关于2012年深化经济体制改革重点工作的意见》，其中提出“深化电力体制改革，稳步开展输配分开试点，促进形成分布式能源发电无歧视、无障碍上网新机制，制定出台农村电力体制改革指导意见。提出理顺煤电关系的改革思路和政策措施”。

该意见还提出，“稳妥推进电价改革，实施居民阶梯电价改革方案,开展竞价上网和输配电价改革试点，推进销售电价分类改革，完善水电、核电及可再生能源发电定价机制”。此项工作，被指定由发改委、电监会和能源局具体负责。

“本届政府临门一脚，推进电改的决心已下,任务也已定下”，一位资深电力专家的话透露几份无奈，“但改革如果错过了最好的时机，就只剩迫不得已的选择”。