中国寻找石油的地缘战略

早在2000年，就有分析家前瞻性地指出，随着亚洲大国，尤其中国对能源需求的战略取向从满足经济发展转变为强调能源安全，未来关于能源的冲突将会日趋严重。此后，中国的能源消费不断增长，中国的崛起已经成为当代主导性的地缘政治问题，中国的能源安全政策也成为最重要的议题之一。

中国在能源安全方面主要选择了政治驱动和地缘战略（而不是经济）导向有国内和国外两方面的原因。首先，中国国内的政治经济结构，尤其是能源产业严重依赖于国有企业实现国家的经济目标，即保障国外石油的供应并为国内提供精炼产品，市场对于能源的供应、定价和分配的决定权有限。

其次，中国在实用性地参与国际大宗商品市场的同时，努力防止在供应和价格方面发生突发事件。中国不愿完全信任和依赖国际大宗商品市场来满足其能源需求，因此采取“中国优先”的战略，在世界各地寻找对冲国际石油市场风险的途径。中国政府在政治和经济方面大力帮助国有企业在很多边缘国家或脱序国家（Pariah State）寻找海外石油资产，或是与海外油田签订合同，保证石油供应。

虽然中国的能源安全政策本身对其他国家的能源安全不会有太大的负面影响，也不太可能（在南海之外）引发地区冲突，但中国基于地缘战略的能源安全举措却有可能损害西方政府致力于改善世界各地富油的独裁国家的治理标准，人权状况和经济改革的努力，换言之，这种“中国优先”的地缘战略会损害中国和西方自由民主国家之间在富油国家问题上的关系。

中国对外国石油的依赖日趋严重

在2011年，煤炭依然占到中国全部能源消费的70%左右，目前石油仅占全国能源需求的20%。尽管如此，中国在境外寻找石油以保证供应已经成为能源安全政策的主导议题，这主要是因为中国对外国石油越来越强的依赖度被政府视作潜在的战略脆弱点。

图：中国超过50%的石油消费依赖进口，预计到2015年将上升到60–70%。中国已经成为美国之后的全球第二大石油进口国（图为中国能源进口线路图，来自《2012年中国军事与安全态势发展报告》）

尽管中国的煤炭足够满足其当前和未来的能源需求，但石油远比比煤炭更为清洁高效，而中国的石油自给自足在1993年就已结束。今天中国超过50%的石油消费依赖进口，预计到2015年将上升到60–70%。中国已经成为美国之后的全球第二大石油进口国。

中国认为第一种战略脆弱性在于目前80%的石油进口自中东和非洲，其中90%的外国油轮取道美军巡逻下的印度洋通路，经马六甲海峡和南海到达中国。很多中国的军事战略家援引二战的历史，担心这些油轮被美国海军封锁。其实除非中美之间爆发大规模战争，这种情况不可能发生。但中国认为只有结束美国在印度洋和南海的海上统治，这种潜在的危险才能解除。撇开海军竞争不提，中国能源安全被定义为需要以稳定的价格确保外国石油供应。

中国把能源安全政治化

可靠的能源供应对任何经济体的顺利运行都至关重要，但各个国家对能源安全的定义有所不同。中国的定义比其他能源进口国更加严苛，认为能源供应不但要稳定可靠，还要价格低廉才能满足其国内的政治利益，因而对政权的存续非常关键。

中国共产党的执政基础很大程度依赖于经济持续快速增长。中国经济增长严重依赖于固定资产投资，而固定资产投资对能源消耗巨大。中断石油供应可能会引发两大问题：能源价格的飞涨会同时带来经济停滞和通货膨胀。正如温家宝总理指出的，保持GDP每年8%的增长和把通货膨胀控制在4－5%之下对维护社会安定和政权安全至关重要。

同时，自从二十世纪九十年代中期以来，中国的政治经济从主要由私营经济驱动转变为主要由国有企业驱动。因此中国政府主导的政治经济趋向于把政治利益和经济利益合并，由此把能源政策、政权安全和国家利益紧密地捆绑在一起。

国有企业在中国政治经济中的回归

国有企业在中国经济中的作用和统治地位超过了历史上的任何国家。在这种政治经济框架下，商业决策也需要考虑到维护国有企业的统治地位，以及中国共产党在国有企业中的影响力。政府不会任由市场来决定能源的供应、定价和分配。这对于海外能源安全政策也有着深远的影响。

为了维护中共在经济中的话语权和国家的稳定，自二十世纪九十年代中期国企在中国政治经济中强势回归。尽管中央控制的国企数量日益减少，但经济中最重要和利润最丰厚的行业主要由国企控制。在中国，国有企业在每一个重要的新兴行业占据主导地位具有战略优先性。

在石油（和天然气）行业，经过重组现有两大国企：中国石油天然气集团（CNPC）和中国石油化工集团（Sinopec），分别控制石油的上游和下游产业，另有中国海洋石油总公司（CNOOC）几乎垄断了海外石油的勘探和生产。这三家企业位居中国最大的十家企业之列，CNPC和SINOPEC在2011年位列全球500强的前十名。国有企业不仅通过独享石油资产、开发和分配权来增强对行业的统治，，而且通过与国有银行间持续的融资协议，获得了廉价而充足的信贷。

政治，商业，地缘战略合而为一

虽然国企名义上表现为创造利润的经济实体，但其实最终应被视为中国政权的工具。国企的股份和资产都归SASAC（国有资产监督管理委员会）管理，SASAC隶属于国务院。省级和地方层面的国企管理同样如此。国企的战略目标和作用由中共领导决定。

由于国内和国际市场石油行业的上下游都由国企控制，中共的权力部门拥有了充分的制定和执行能源政策的能力。由国企占主导地位的国内和国际能源安全战略在国内秉承中共利益优先的原则，在国际市场秉承中国优先的原则，并避免按照严格的市场规则运行。错综复杂的中国体系中缺乏清晰的权力链条意味着目前依然无法获得一个可预见的、连贯的能源安全政策，但很显然，市场合理性只是中国能源政策制定过程中一个相对次要的决定因素。

中国的“走出去”避险策略

尽管早在二十世纪九十年代初“能源安全”的概念就出现在中国的战略文件中，但直到本世纪初才正式被提升到涉及国家安全问题的最高层面。自2003年以来，胡锦涛主席和温家宝总理制定了“走出去”战略以期解决石油短缺。由CNPC和Sinopec控制国内石油的勘探，生产和销售，CNOOC则负责收购海外资产和公司，以锁定石油的供应（最近CNPC和Sinopec也开始拓展海外业务）。

图：中国国有石油企业积极推进海外石油开采战略

虽然中国国企在国际大宗商品市场很活跃，但是政府的态度是“战略部门”的商业行为不能任由自由市场来支配，能源安全政策中的海外部分对于中国太过重要，因此不能完全交给市场经济决定。中国的经济目标在很大程度上仍需服从政治上的考虑。

由于能够从四大国有银行获得大量廉价信贷，中国的石油公司得以在海外大举扩张。自九十年代中期起，包括CNPC，Sinopec和CNOOC在内的中国国家石油公司开始在苏丹、委内瑞拉、伊拉克、哈萨克斯坦、厄瓜多尔、印尼、伊朗和缅甸投资，胡锦涛总书记上任以来，投资国家进一步拓展到非洲（阿尔及利亚和加蓬），中东（埃及和伊朗），以及美洲（阿根廷，巴西和加拿大）。中国国家石油公司的业务已经在30个国家运营，并至少在20个国家进行股本生产（即中国国企拥有海外油田的控股股权）。

对中国政府来说，石油资源的多元化能够避免大宗商品市场造成的海外石油供应中断。严重依赖从国际大宗商品市场购买石油的地缘经济方式使中国经济面临油价飙升的风险－主要石油出口国的政治动荡，西方国家对某个主产油国的制裁，或者国际需求的上升都可能引起油价飙升。然而，如果中美之间发生大规模战争，即使锁定有担保的海外石油资源也并不一定能够有效避险，因为这些股本石油仍需运回中国，而美国在战争期间可以封锁航路。

当国际形势良好时，中国国家石油公司通过参与国际大宗商品市场的交易来规避风险。尽管缺乏公开数据，但有证据表明中国国家石油公司把大部分海外股本油田生产的石油在当地或国际商品市场进行销售，而非运回国内。这样做主要是出于运输成本和国内炼油能力的考虑。而一旦形势恶化，锁定这些海外股本油田将令中国能够规避或是绕开商品市场的风险。

“中国优先”避险策略的影响

尽管其他国家也利用国家石油公司在国际能源市场收购资源和技术，但许多西方国家出于多种原因对中国的意图抱有特殊的警惕和怀疑。原因之一就是中国对国企在国内和全球市场上的商业活动影响很大且不透明，西方国家担心中国国家石油公司会在正常的商业活动之外，参与中国在海外的其他战略利益。中国国企对上游的并购引发了西方最多的担心，他们担心中国通过国家石油公司的地下资产锁定石油供应并扭曲国际石油市场，从而损害其它经济体。由于中国的标准做法是寻求一条政治路线为其国有石油公司取得东道国政府的青睐得以进入该国市场，这种做法加剧了西方的担忧，担心能源安全只不过是更广泛的中国地缘战略中的一个构成部分。

所有这些担忧的背景是对政府主导的中国能否在现存的自由经济秩序中成为一个“负责任的利益攸关者”一直存在争议，并且中美之间广泛的战略竞争正变得越来越深入。

对能源市场影响有限

在2010年，中国国家石油公司控制的海外股本油田的产量只占到全球石油出口的2%多。到2020年，中国海外股本油田产量最乐观的预计为每天200万桶，而全球石油供应将保持每天7000万桶，这样的产量将稳定持续到2035年。这意味着中国将扭曲全球石油供应和威胁其他国家能源安全的观点是危言耸听。

在石油储量方面，重要的富油国也不会允许任何石油进口国，包括中国锁定本国大量的石油资源。

中国与伊朗和俄罗斯等国的贷款换石油协议也让一些国家担心。但这些协议涉及的金额和数量都不足以使中国能够影响全球的石油市场格局。

中国石油外交的真正含义

对中国能源安全地缘战略的智慧的怀疑与日俱增。有些分析家认为通过全面参与国际大宗商品市场能够更好地实现能源安全的目标，另一些人则认为中国的石油外交正在把中国推向贱民国家，最终会对中国产生损害。

中国国家石油公司通常溢价购买股本石油资产，却最终把大部分石油在当地或地区商品市场出售。贷款换石油协议包含相当大的政治经济风险。也没有证据显示美国想要或是能够扭曲国际能源市场以损害中国。尽管如此，中国规避能源市场风险的决心却不会改变。使用政府之手来安排国有企业称雄于关键市场对中国共产党保持其在迅速现代化的经济中的经济影响力至关重要。在“走出去”的指令下制造出巨型国家石油公司是能源和经济安全，乃至政权安全的一个重要组成部分。

在很多方面，中国是在开发被西方公司忽略的国家中的机会，这些国家要么被视为贱民国家并遭到制裁，要么具有高得令人无法接受的政治和经济风险。带有中国政治经济特色的把政治和商业结合在一起的想法和做法通常在这些国家能够大行其道－因为这些国家需要宝贵的不带监管和改革条件的资金。

没有证据表明中国的石油外交有预谋故意损害美国和其他西方国家在世界各地的利益。但在对石油资产的机会主义搜寻中，中国的国家石油公司与一些西方企图孤立的政权建立了全面的关系。无论何时何地，只要有重要的能源资产出售，中国国家石油公司就会不顾任何政治、外交、商业或者伦理问题参与竞标。

中国拒绝加入相关组织的邀请很能说明问题。原因之一就是加入这些组织需要更加透明的展示与其他国家的能源协议（特别是苏丹和伊朗）。北京经常把多边合作看作是推进美国和西方国家利益的“特洛伊木马”。

中国能源安全政策影响外交，而非能源

很多证据都表明中国的地缘战略并未能真正推进中国的能源安全目标，特别是石油安全。中国绝大部分石油进口来自于公开交易的本地及国际大宗商品市场，面临的最严重的威胁是主要石油生产国中断供应，但此类因素超出了中国政府的控制范围。此外，美国海军在和平时期拦截去往中国的油轮是不可想象的。面对这样的现实，很容易认为中国的能源不安全感是建立在一个毫无意义的偏执和误解之上，因此也应该不难劝说中国政府放弃寻找石油的地缘战略思维。然而，持久的国内和地缘政治因素使得中国无法以更具“智慧”的，基于市场的观点寻求满足其能源需求的战略和措施。尽管如此，中国的能源政策尚不足以在国际能源市场引发严重破坏。中国能源政策最大的危害就在于其为一些国家－如伊朗－提供了外交保护，并给美国，西方，以及那些寻求更广泛地加强自由主义国际秩序的国家和组织制造了外交问题。即使我们所能期待的最好结果就是中国的实用主义带来能源政策的改变，这也仍然将是一段动荡的旅途。能源政策和对资源的竞争仅仅是令人不安的现实的一个重要表现形式而已。