我国建立海洋生态索赔长效机制已经迫在眉睫

2012/5/16 13:49:09

　

2011年6月，位于渤海中部的蓬莱19－3油田发生溢油事故，对渤海海洋生态环境造成严重污染损害。截至去年9月6日，溢油累计造成5500多平方公里海水污染。资料图片

　　编者按

　　一再发生的海上溢油事故让海洋环境面临着空前考验，同时也凸显出我国海洋生态索赔方面的软肋。我国目前并没有建立起海洋生态索赔长效机制，一旦污染发生，很难评估具体的赔偿金额。长期为环境污染埋单的，还是政府和当地居民。

　　蓬莱19－3油田溢油事故最近取得新进展，康菲石油和中海油总计赔偿16.83亿元人民币。此事的处理方式是否可以成为今后海洋生态索赔的成功范本？

　　中国环境报特刊登相关文章，以期对读者有所借鉴。

　　资料链接

　　1.“塔斯曼海”油轮溢油事故

　　事件回放:2002年，马耳他籍油轮“塔斯曼海”与中国大连“顺凯一号”轮在天津大沽锚地东部海域发生碰撞致原油泄漏。经国家海洋局授权，天津市海洋局要求“塔斯曼海”轮船主英费尼特航运公司和伦敦汽船船东互保协会对因溢油造成海洋生态环境污染损害进行赔偿，索赔金额共计4209万元。

　　索赔结果:由于缺少相关的法律依据和索赔机制，这一案件前后辗转7年，直到2009年，天津市高级人民法院才做出终审判决，判决被告赔偿人民币1513.42万元。赔偿内容主要为资源和财产损失费，缺少恢复费用以及其他生态环境内容的赔偿。

　　2.“大庆91”号油轮溢油事故

　　事件回放:2005年年底，“大庆91号”油轮满载石油至辽宁省锦州市途中，因舱裂导致溢油。事发后，肇事方只在自己的海事通讯上简略提及，却未向主管部门通报。事发时正处冬季，溢油难以发现，等到次年春暖溢油大面积漂浮，时间已经过去了几个月。泄漏的原油最终祸及山东、河北和天津3地。

　　索赔结果:仅养殖业损失就高达1.95亿元的这场事故，最终通过天津海事法庭宣判的赔偿金额只有3000万元。而国家海洋局和下属的北海分局、监测评估单位，为事故付出的调查成本就高达两三千万元。

　　3.大连新港漏油事故

　　事件回放:2010年7月，大连新港油罐区发生爆炸和原油泄漏事故，部分原油流入附近海域，至少50平方公里的海域受到污染，直接损失在5亿元以上。

　　索赔结果:中石油和大连市政府对火灾的善后达成一致，油污清理结束的后续赔偿工作由大连市政府负责，中石油“以投资抵赔偿”——在大连的长兴岛投资2000万吨/年炼油、100万吨/年乙烯项目。

　　4.墨西哥湾原油泄漏事件

　　事件回放:2010年4月，美国一座石油钻井平台爆炸起火，随后沉入墨西哥湾。这次事件导致11人失踪，浮油威胁至少600种动物安全。

　　索赔结果:英国石油公司今年3月与一个由墨西哥湾漏油事件原告组成的委员会达成庭外和解协议，将向受事件影响渔民和其他索赔者赔偿78亿美元。这笔钱将来自此前公司设立的一个200亿美元的墨西哥湾漏油事件赔偿基金，其中23亿美元将用来赔偿受害的墨西哥湾海产业主。目前，英国石油已经为墨西哥湾漏油事件承担了372亿美元的费用。

　　中国环境报见习记者温玉姣

　　时隔近10个月，国家海洋局于今年4月26日公布了去年山东蓬莱19－3油田溢油事故的最新进展:两家责任企业——康菲石油中国有限公司(以下简称“康菲”)和中国海洋石油总公司(以下简称“中海油”)将总计赔偿16.83亿元人民币。

　　国家海洋局网站就此刊发评论，称对此次事故的处理是我国海洋生态损害索赔的“成功实践”。那么，此事的处理方式可否为之后的海洋生态索赔案提供范本？我国的海洋生态索赔是否从此走上了坦途？

　　16.83亿元赔偿够不够？

　　对比今年年初农业部与康菲及中海油签订的13.5亿元渔业资源赔偿协议，国家海洋局表示，此次索赔的款项是生态款项，将主要用于修复和改善渤海受损的海洋生态环境。

　　但是，赔偿依据是什么？标准是怎么定的？这最终的数字又是怎样计算出来的？国家海洋局并未披露具体的赔偿细节。山东大学海洋学院的王亚民教授分析认为，此次索赔可能还是通过估算以渔业为代表的海洋生物资源的损失作为依据得出的最终索赔数额，较之以前，实际上对真正的“生态款项”还是没有明确界定。

　　在无法获知赔偿细节的情况下，外界对于此次生态索赔的“成功实践”不免有些疑问。对此，国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长李佐军表示，这是首次针对海洋生态损害获得高额赔款的案例，对其他海洋生态破坏事件不失有借鉴意义，称其为“成功实践”并不为过。但16.83亿元距离生态修复的实际需要还相距甚远，要弥补漏油事故产生的直接、间接损失是远远不够的。

　　实际上，这并不是我国首例针对海洋生态损害提出索赔的案子，最早的一起可追溯到2002年的“塔斯曼海”事件。

　　原油泄漏发生后，天津市海洋局要求责任方对因溢油造成海洋生态环境污染损害进行赔偿，索赔金额共计4209万元。但由于缺少相关的法律依据和索赔机制，7年后法院才做出终审判决，且赔偿款项缺少对生态环境内容的赔偿。

　　据了解，近20年来，我国沿海发生的50吨以上的溢油事故有44起，获赔的只有17起，仅占事故总数的39％，平均每吨的已有赔偿仅为0.26万元。并且赔偿款项均以补偿资源与财产损失为名，针对生态损失提出的索赔请求多因证据不足而败诉。

　　此次渤海湾溢油事故虽是我国首个获赔成功的海洋生态索赔案，但业内专家普遍表示，若要投入海洋生态环境的修复，这笔钱“肯定不够”。相比墨西哥湾漏油事件后英国石油公司支付的78亿美元的赔款，虽然溢油范围及程度有所不同，但16.83亿人民币实在是太过单薄。

　　因此，从这次溢油事故造成的生态损害程度来讲，16.83亿元赔款实际上份量远远不够。对此，李佐军表示，建立海洋生态索赔长效机制迫在眉睫。

　　生态索赔还是资源索赔？

　　李佐军认为，建立海洋生态索赔长效机制，首要目的是要起到警醒和预防作用。近年来，海上溢油事故频发，近海生态环境污染事件不断，原因之一就是缺乏有效预警机制。

　　“污染者往往支付很少的费用便可摆脱罪责，而受污染的海洋生态环境却因缺少足够的修复资金呈现日益恶化的态势。如果生态赔偿这样一个机制最终以立法的形式确立下来，其相应的法律效力便可以给近海作业者以足够的威慑力，警示潜在的污染者严加规范自身的作业行为，并做好足够的预防保障措施。”李佐军说。

　　“其次才是为已发生的事故提供索赔的法律依据。”李佐军认为蓬莱19－3油田溢油事故的“成功索赔”只是个案，有了长效机制的保障，再有污染事故发生，才能保证足额赔偿款及时顺利到位，不延误海洋生物资源的抢救以及生态环境的修复。

　　但是，要实现这样的预期目的，海洋生态索赔机制的建立却并不是一件容易的事。王亚民告诉记者:“目前，‘生态’与‘资源’的概念还没有一个明确的法律界定。”

　　由于“生态”一词的概念太大太过模糊，“生态损失”的价值评估变得极为困难。王亚民以此次渤海湾溢油事故为例向记者解释，溢油污染既造成了渔民的养殖、捕捞损失，也造成了天然生物资源或者渔业资源的长期损失，还破坏了整个海洋生态环境。生态索赔主要包括除渔业资源损失、自然资源损失及清污费用之外的生态环境恢复费用。而实践中，生态赔偿的范围可能很难与其他损害赔偿区分开来。

　　王亚民说:“不把生态单列出来，就没法对生态损失的价值进行估算，没有估价也就没有索赔标准和依据，如何规定‘生态’与‘资源’的法律界限，目前还没有一个定论。”

　　王亚民告诉记者，国际上通行的赔偿方法其实也是以渔业资源或者以生物资源为主的民事赔偿，地方上出于现实操作考虑，以渔业资源赔偿为主，也在情理之中。

　　在现阶段下，为尽快弥补渔民损失，及时获得赔偿资金修复受损的海洋环境，将资源索赔纳入生态索赔的范围之内也是不得已的选择。所谓的“生态索赔机制”其实也是将资源算在了其中。“但是从长远来看，‘生态’不能永远隐于‘资源’背后，生态索赔必须独立出来，完善的生态损害评估方法也亟待研究。希望国家能从政策高度上给予重视，加大对油污案例及生态与环境损害评估的研究，增加相关的科研及技术支持。”王亚民说。

　　海洋生态索赔任重道远

　　即便不对“资源”与“生态”的界限加以深究，海洋生态索赔之路依然困难重重。

　　根据我国《海洋环境保护法》第90条规定，对破坏海洋生态的，由行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。但从之前的溢油事故来看，提起诉讼的多为遭受直接财产损失的渔民个人，相关的政府部门主动提起生态索赔的并不多见，而成功案例更是几乎没有。

　　政府部门为何对生态索赔不甚积极？王亚民认为，首先还是法律机制的不完备，国内海洋环境方面的法律规定大多是原则性的，缺少具体操作层面上的细节指导。海洋局可能有追索的权利，但并不一定要履行索赔义务。

　　其次则是前期投入成本太大，通常在现场调查、收集证据后，还要委托专业机构进行评估。2005年底，“大庆91号”油轮泄漏事件发生后，国家海洋局和下属的北海分局、监测评估单位，为事故付出的调查成本就高达两三千万元。“这些巨额调查费用并不在政府预算开支内，积极性难免提不起来。”王亚民表示。

　　索赔主体不够积极是一方面，“污染者抵制则是另一个原因”。李佐军认为，海洋本身具有不确定性和脆弱性，即便近海开发企业按照合法正规程序实施海洋开发活动，仍不可避免要承担高风险的生态损害责任。这种情况下，他们不仅会阻碍较为完备的法律制定通过，在执行过程中也会千方百计找理由开脱，给海洋生态索赔制造更多困难。

　　另外，业内专家也普遍指出，目前我国对于海洋生态损害的研究还不到位，在缺乏相关法律依据的前提下，成功的索赔经验十分欠缺。即便海洋生态索赔机制真的建立起来，能否保证切实落实到位也是一个较为严峻的问题。

　　王亚民建议必须对各个部门的职责做出明确具体的规定，涉及到的海洋资源，如生物资源、旅游资源、矿产资源、水资源等都要进行细致清晰的主管划分，避免出现职权交叉、互相推诿的现象。

　　王亚民说:“但最最关键的难题还是在于生态损失的科学评估。”2007年，国家海洋局批准了《海洋溢油生态损害评估技术导则》，针对的正是海洋溢油造成的生态损害评估；2010年年底，国家海洋局又拟定了《海洋生态损害国家索赔条例(草案建议稿)》，规定了海洋生态损害索赔相关费用的计算方法。

　　但后一个条例却迟迟未出台，至于何时能正式执行，业内专家猜测并不乐观。再加上海洋生态范围难以确定、海洋生态价值不易评估、诉讼周期漫长等不确定因素仍然存在。“提出一个让双方都信服的海洋生态损害赔偿的范围是一个很大挑战。”王亚民补充道。

　　其实，在探索建立海洋生态索赔机制进程中，还有一些替代手段可以来维护海洋权益。李佐军建议，可采用效率较高的行政手段对溢油污染者给予处罚，也可建立用于海洋生态损害赔偿的专项基金，在事故发生的第一时间启动应急响应预案，抢占控制污染、修复生态的最佳时间。