煤矿安全评价内涵分析与探讨

1　前言 　　 随着我国安全生产监管工作的不断深化，2004年1月13日，国务院以397号令颁布了《安 全生产许可证条例》，为贯彻落实《条例》，2004年5月17日国家煤矿安全监察局发布8号令 ，在煤炭行业中实行安全生产许可证制度，明确规定煤矿企业在申办许可证时必须提交安 全评价报告。由于发证截止时间的限制，煤矿安全评价工作将全面迅速地展开。 　　从2003年进行煤矿安全程度评估工作以来，至今并不是所有的人对于这一新生的事物有 着明确的认识。安全评价工作所涉及的三方主体：煤矿安全监察部门、评价中介机构、煤炭 企业存在着许多不一致的理解，甚至出现了缺位、错位或越位现象。因此，要正确认识煤 矿安全评价，理解评价的内涵，三方主体在煤矿安全评价中所起的作用，以及相互关系， 有 必要进行深入的研究，解除人们的疑惑，使煤矿安全评价工作顺利而有效地进行，从本质上 达到煤矿安全评价的目的。 　　2　煤矿安全评价的内涵 　　开展安全评价工作是结合我国安全生产工作的实际情况， 认真贯彻党和国家安全生产方 针，强化煤矿安全管理，促进安全工作规范化、制度化、科学化，建立长效 安全机制的有效途径。 　　煤矿企业要摆正安全评价与申办安全生产许可证的关系，不能把煤矿安全评价简 单理解为“办证”，因为安全评价只是安全生产许可证发放的前置条件，不是充分条件。 要把安全评价作为对煤矿各生产系统和辅助系统进行一次全面的“体检”，通过评价实践证 明，安全评价可以发现从前没有发现的安全隐患，对提高煤矿安全生产管理水平是十分有利 的，将预防为主的方针落实到实处。 　　煤矿安全监察部门要正确认识安全评价是一项改善煤矿安全管理现状，建立安全生产 长效机制的手段，安全评价将是长期永恒的工作，不是为了“发证”而采取的临时性措施， 更不能完全依据安全评价报告进行行政处罚，进行安全生产许可证发放。 　　安全评价机构要正确认识安全评价是为煤矿企业进行危险、有害因素辨识，对各种重 大危险发生的可能性、产生的后果进行定性和定量的评价分析，提出安全技术措施和建议。 这些都必须严格按照《煤矿安全评价导则》的要求进行。不能为了让企业获取许可证，在安 全评价中大开绿灯，就轻避重，按照煤矿企业的要求出具报告，甚至出具失去原则、虚假的 报告。 　　从不同的角度，可以对煤矿安全评价的内涵理解如下： 　　从法律上讲，开展煤矿安全评价，在《安全生产法》、《安全生产许可证条例》和《安全生 产许可证实施办法》中都有 明确的规定，是法律规定必须进行的，是申请颁发煤矿安全生产许可证的前置条件。从目前 来讲，安全评价不是煤矿企业的自觉行为，而是在一定法律法规的约束之下必须进行的工作 。另外，安全评价不同于安全程度评估，因为安全程度评估是煤矿安全监察机构实施分类监 察、分类指导、突出重点、提高效能的一种工作方式和手段，不是颁发安全生产许可证的必 要条件。 　　从技术上讲，安全评价是以安全系统工程理论和方法为基础，合理选择评价方法，对煤矿 存在和潜在的危险、有害因素进行识别和分析， 并提出合理可行的安全技术和安全管理对 策 ，把生产过程中的不安全因素和作业场所的隐患消灭在萌芽阶段。同时，对煤矿企业是否符 合安全生产许可证发放条件逐项明确回答。 　　从实施过程上讲，被评价的企业与中介机构是两个独立法人之间在一定的法律规定 之下，形成的一种法律关系，不是简单的有偿服务关系。安全评价是具有资质的中介组织受 企业委托，运用科学规范的方法， 　　对其安全生产条件作出定性定量的评价，帮助煤矿企业监控 危险源，消除隐患，搞好安全生产。具有资质的中介机构进行安全评价，出具评价报告，实 行谁评价，谁负责。一旦被发现弄虚作假，要承担法律责任。 　　 3　三方主体的关系和作用 　　参与煤矿安全评价的三方是在一定的法律约束之下，在各自的职权范围进行工作的，其 共同的目的是实现煤矿的安全生产。因此，三者之间必须各尽其责、相互配合，才能达到安 全评价的目的。三方主体的关系和作用如图1所示。 　　 图1　煤矿安全评价三方主体的关系（略） 　　煤矿安全监察部门是国家行政执法部门，一方面依据《安全生产法》、《煤矿安 全监察条例》，以及相关的法律法规对从事煤炭生产经营单位的安全行为进行依法监察，规 范煤炭企业的安全行为，对于煤炭企业的违法行为进行必要的行政处罚，以保证国家法 律法规的贯彻执行，达到煤炭企业安全生产行为的合法化。另一方面依据《安全生产许可证 条例》和《煤矿安全生产许可证实施办法》，对从事安全评价的中介机构进行资质审查和行 为的规范，对于中介机构的准入起着把关的作用。 　　 安全评价中介机构必须在依法取得从事相关行业的评价资质后，科学、公正、独立 依法自主地开展安全评价工作。无资质或超越资质的范围进行安全评价是违法行为，所出具 的评价报告不具备法律效力。 　　煤矿企业有独立自主的选择评价中介机构的权力，中介机构资质的获得是相应评价 人员、技术和质量保证的象征，但是，由于安全评价是一个新生的事物，且国家对评价资质 有着严格的分类，不仅要对中介机构资质的类型和范围进行验证，还要对实际能力进行严格 的实地考察，以保证所进行的安全评价具有法律效力，所出具的评价报告具有一定的专业水 平 和价值，可以作为煤矿企业提高安全生产管理水平，为达到安全生产和获取安全生产许可证 进行整改的可靠依据，使企业将有限资金用到关键环节上，从而保证资金投入的有效性。 由此可见，在煤矿安全评价中，安全监察部门、评价机构、煤矿企业三者之间存在着密不 可分的关系，在保证安全评价有序进行中各自发挥着作用，相辅相成，缺一不可。煤矿安全 监察部门是安全评价实施的核心，起着不可替代的作用，既要督促煤矿企业必须进行安全评 价，又要对安全评价机构进行严格管理和督察，规范其行为。安全评价机构是安全评价实施 的主体，对安全评价结果的真实性、公正性、科学性、合法性起保证作用。煤矿企业是安全 评价实施的对象，不是简单被动的接受，而应该抓住安全评价的契机，对本企业的安全生产 现状进行一次全方位、多层次的检查，以达到进一步加强煤矿安全管理，防止和减少各类事 故的发生。 　　4　做好安全评价的对策与建议 　　从法律的高度认识安全评价。煤矿安全评价是法律规定必须要进行的一项工作，对煤炭 企业在安全生产中存在的危险和有害因素辨识、寻求最佳对策措施起着不可替代的作用。委 托具有高水准的专业中介机构进行安全评价，不但可以利用现代安全系统工程的方法，对企 业进行危险、有害因素的辨识，找到企业生产系统中存在的危险，还可以通过相关的定性、 定量的分析，辨识出其危险的严重程度，并依次提出相应对策措施，从而保证资金投入的有 效性。 　　加强中介机构的监管。煤矿安全监察部门对于中介机构的资质审批必须严格把关，绝不 能让不具备条件的中介机构获得资质，同时对中介机构在安全评价工作中的评价行为进行严格控制，一旦发现其有违法行为必须及时依法惩处，只有这样，才能保证安全评价工作沿 着健康的道路向前发展，使安全评价工作起到应有的作用。 　　加大煤矿安全评价技术的研发。煤矿不仅自然危害多，而且生产系统复杂，适合煤矿危 险因素辨识和评价的方法还很不成熟。必须投入人力、物力和财力进行相关 技术的研究和开发，主要包括煤矿安全评价体系、单元划分、指标确定、辨识和评价的 有效方法，以及实用性软件开发等，才能消除安全评价中人为因素影响，提高安全评价的质 量，以保证安全评价的客观性和科学性。 信息来源于：中国煤炭