办公自动化跨越电子政务的发展策略

          摘  要 办公自动化建设的本质是提高决策效能为目的的。办公自动化的基础是对管理的理解和对信息的积累。技术只是办公自动化的手段。用信息化技术推动中国电子政务，用电子手段履行政府的现存功能，进一步深化行政管理体制改革。
    关键字 办公自动化  电子政务  网络  数据库  政府上网  应用集成随着信息化推进中国的政府信息化大体也可以分为三个阶段：一是20世纪80年代，中央和地方党政机关所开展的办公自动化(OA)工程，重点是政府各部门内网及专网建设；二是90年代启动的“三金工程”，即金桥工程、金关工程和金卡工程，这是中央政府主导的以政府信息化为特征的系统工程，重点是建设信息化的基础设施，为重点行业和部门传输数据和信息；三是电子政务，1999年正式启动的政府上网工程标志着电子政务的起步。经过几年的努力，电子政务已经逐步成为中国信息化的龙头和全国各级政府工作中的重要组成部分。 本文通过对办公自动化建设总结来探讨跨越电子政务的发展策略，望能达到抛砖引玉。
    1  办公自动化的发展现状
　办公自动化简称OA( Office Automation),在我国自80年代开始发展，到90年代中期大致经历了三个阶段，第一个阶段的主要标志是办公过程中普遍使用现代办公设备，如传真机、打字机、复印机等；第二个阶段的主要标志是办公过程中普遍使用电脑和打印机，通过电脑和打印机进行文字处理，表格处理、文件排版输出和进行人事财务等信息的管理等；第三个阶段的主要标志是办公过程中网络技术的普遍使用，这一阶段在办公过程中通过使用网络，实现了文件共享，网络打印共享，网络数据库管理等工作。
　　笔者在甘肃省政府计划部门曾先后参加OA建设工作六年多时间，对政府OA的建设和发展深有感想。在办公自动化的发展过程中，OA建设取得了很多成绩，同时也暴露了很多问题，如投资大、效果不明显、水平低、重复建设多、硬件投入多、软件投入少、模拟手工作业增加管理负担等。造成这些问题的主要原因有三条，首先对办公自动化的本质作用理解不深，通常只是把办公自动化理解为办公过程中的先进技术和设备的使用，使用目的为提高效率，实际上，通过实现办公自动化，提高管理机构的决策效能更为重要。其次是忽视了办公自动化发展的基础，通常只是认为只要有了先进的技术和设备，就可以实现办公自动化，其实，办公自动化发展必需依赖两个基础，一个是管理基础，另一个是信息积累基础，如果脱离了这两个基础，办公自动化就会变成空中楼阁。第三，技术条件的制约，也会使得办公自动化建设难以达到预期的目的，如早期的网络技术在信息共享和沟通方面的支持就显得明显不足。
　　自90年代中期至今，互联网技术在我国迅速发展和普及，引出了Intranet、Extranet、Internet、政府上网工程、电子政府、电子商务、电子管理、政府内部网、数字化办公等一系列新概念，面对这些新概念，再提OA也许会让人感到迷惑， OA这个概念已经好像不适应信息化发展的需要，在这里我们认为这是OA发展的一个新阶段，开始进入电子政务时期。而这一个阶段的主要标志就是互连网技术的普遍使用。
    2  新时期办公自动化建设的理解
    2.1  办公自动化建设的本质
    在新的时期，基于多年办公自动化建设经验和互连网技术的发展，我们对办公自动化的认识也越来越清楚，从网络的性质来看，办公自动化应定位于内部网（Intranet）,从办公性质来看，办公自动化应定位于数字化办公——电子政务，从信息化建设的角度来看，办公自动化应是信息化建设的基础。
　　办公自动化建设的本质是提高决策效能为目的的。办公自动化的基础是对管理的理解和对信息的积累。技术只是办公自动化的手段。软件是办公自动化的灵魂，硬件只是实现办公自动化的环境保障。只有对管理及管理业务有着深刻的理解，提高办公效率，强化决策的一致性，最后实现提高决策效能的目的。
    办公自动化建设与现阶段政府上网工程之间的关系。政府上网工程标志着电子政务的起步，经过几年的努力，电子政务已经逐步成为中国信息化的龙头和全国各级政府工作中的重要组成部分，政府上网工程是由于互连网的普及，政府部门把一些政务信息发布到Internet上，进而在网上建立与老百姓沟通的渠道，以实现政务公开和政府行为接受监督的目的。从实际效果来看，很多政府部门只是在网上存放一些静态的政府信息，实质性的工作却非常少。并且，在很多情况下，很多人将办公自动化和政府上网混为一谈。这种现象导致很多部门重上网工程轻办公自动化工程。甚至把上网工程误认为是办公自动化工程。实际上，从网络划分的角度，政府上网工程是外网建设，为政府信息化的对外表现形式；办公自动化工程是内网建设，为政府信息化电子政务的基础，在政府信息化建设中所占的比重远高于政府上网工程。只有办公自动化工程的建设并运转成功，政府上网才会有源源不断的信息发布，政府上网才有意义，否则政府上网工程就会变成无源之水。当然，政府上网工程的宣传对我国电子政务和信息化建设起一定的推动作用。 
    2.2  电子政务的内涵
　　与e-commerce一样，e-government也是一个地道的泊来品，多数人将其译为“电子政务”。国内一些学者认为，电子政务最重要的内涵，是运用信息以及通信技术打破行政机关的组织界限，建构一个电子化的虚拟机关，使得公众摆脱传统的层层关卡以及书面审核的作业方式；而政府机关之间以及政府与社会各界之间也是经由各种电子化渠道进行相互沟通，并依据人们的需求、人们可以获取的形式、人们要求的时间及地点等，向人们提供各种不同的服务选择，从应用、服务及网络通道等三个层面进行电子化政府基本架构的规划。
　　另有一些人则认为，电子政务其实就是各级政府机构的政务处理电子化，主要包括政务电子化、信息公布与发布电子化、信息传递与交换电子化、公众服务电子化等等。
　　也有些西方学者指出，所谓构建电子政府，实质上就是把工业化模型的大政府转变为新型的管理体系，以适应虚拟的、全球性的、以知识为基础的数字经济，同时也适应社会的根本转变。所谓工业化模型的大政府，其特点是集中管理、分层结构、在物理经济中运行。相比之下，新型的管理体系，即电子政务，它的核心则是：大量频繁的行政管理和日常事务都通过设定好的程序在网上实施，而大量决策权下放给团体和个人，政府必须考虑重新确立自身的职能。
    3  办公自动化的发展趋势
　　我国办公自动化的发展趋势应该是数字化办公——实现电子政务。所谓数字化办公即几乎所有的办公业务都在网络环境下实现。从技术发展角度来看，特别是互连网技术的发展，安全技术的发展和软件理论的发展，实现数字化办公（无纸化）是可能的。从管理体制和工作习惯的角度来看，全面的数字化办公还有一段距离，首先数字化办公必然冲击现有的管理体制，使现有管理体制发生变革，而管理体制的变革意味着权利和利益的重新分配；另外管理人员原有的工作习惯、工作方式和法律体系有很强的惯性，短时间内改变尚需时日。尽管如此，全面实现电子政务是办公自动化发展的必然趋势。
　　近年来，中国政府在电子政务的建设和应用上，投入了大量的资金和人力，我国电子政务建设的大量工作体现在后端，如“三网一库”（ 即政府机关内部的办公业务网、中央和地方政府及部门的办公业务资源网、以因特网为依托的政府公众信息网和政府系统共建共享的电子信息资料库）建设的硬件平台、应用软件、实施管理等；但电子政务的关键是政务处理的信息化则更多地体现在前端，如政府网站；评估结果表明，政府网站的内容服务、功能服务和网站建设质量三大指标均处于较差水平，其中功能服务的水平最差，网上办公办事、网上监督和公众反馈等指标还有很多不足。 
    在“十五”期间，电子政务的建设与应用以“三网一库”的架构为核心。《国家政府系统办公自动化建设2001-2005年规划纲要》指出，全国政府系统要用3至5年的时间，初步建立以“三网一库”为基本架构的政府系统信息化框架。“三网一库”的建设与电子政务三个层面的应用相对应：政府部门内部办公的电子化、网络化；政府部门之间通过网络进行信息共享、传递、及协同办公；政府部门通过网络为公众提供信息发布与互动、政务公开、网上办公等服务。 
    因此，政府行业信息化建设的重点方向主要是内网建设、电子政务业务系统、办公自动化(OA)、外网建设、数据库建设和信息安全。其中，把内网建设作为信息化建设重点方向的政府机关数目最多，比例占所调研政府机关的48%；其次是电子政务业务系统，把电子政务业务系统作为近几年信息化建设重点方向的政府机关的比例达到了47%；把OA作为近几年信息化建设重点方向的政府机关的比例达到了37%。这里的内网指的是各级政府和国家机关用于内部办公的局域网和广域网；电子政务业务系统指的是各级政府和国家机关对内对外的业务处理、管理系统，如网上审核系统、税收征管系统、公安综合管理系统等；外网是指各部门面向其它部门、企业和公众，与互联网直接相连的网络。
    4  办公自动化的发展策略
　　根据我国办公自动化建设的现状和存在的问题，使我国办公自动化建设走上健康快速发展的轨道，多年的建设实施经验及观察提醒我们，在办公自动化建设方面应采取如下策略：
　　在组织实施方面，从传统的行政项目管理体制转向专业产品化实施体制，确保系统的运行维护和系统持续的升级，走合作与分工并举的道路。由此可造就一批以办公自动化为业务核心的、规模较大的专业软件队伍。
　　在技术选向方面，选择与世界发展潮流吻合的技术。现在还在流行的技术并不能代表未来一定能够流行。技术的标准化程度要高，开放程度要好。关键应用主张自主开发，发展民族产业。在技术结构方面，尽快从Client/Server结构体系转Browser/Server结构体系，采用B/S思路，最终用户界面统一为浏览器，应用系统全部在服务器端，是标准的三层结构体系。系统负载轻，开放性好，系统维护升级方便。
    系统设计方法：考虑到我国办公自动化的现状，采用生命周期法和快速原型法相结合，在已有产品的基础上，以快速原型法为主。在实施方面遵从统一规范和分布实施的原则。
    在设计思想方面，从传统的面向业务的设计转向面向用户的设计，即将设计的着眼点放在用户对象身上，设计视角范围是整个内部网，在此基础之上进行相关业务设计。将面向对象的思想引入到系统设计中去。
　　在实现方法方面，从传统的结构化设计转向采用复杂适用系统（CAS）理论进行实现，即从一般的服务需求中抽象出关键的复杂适应系统，该系统能够适应环境变化，系统使用越久，积累的有价值的东西就越多。
    5  电子政务的基本框架和主要应用形式
    5.1  电子政务的基本框架
    实现电子政务既不同于传统的OA，也不同于MIS的建设，它的结构是Intranet网的结构，它的构建思路是自上而下的，即首先把整个内部网看成是一个整体，这个整体的对象是网上所有用户，它必需有一个基础，我们称这个基础为内网平台，就好像PC必需有一个操作系统为基础一样。内网平台负责所有用户对象的管理、负责所有网络资源（含网络应用）的管理、网络资源的分层授权、网络资源的开放标准和提供常用的网络服务（如邮件、论坛、导航、检索和公告等）。在平台的基础之上，插接各种政务应用（可理解为传统的MIS），把这些网络资源进行统一应用集成，用户通过统一的浏览器界面入网，网络根据用户的权限提供相应的信息、功能和服务，使用户在网络环境下办公。 
    5.2  电子政务的主要应用形式
    电子化公文系统　公文制作及管理实现电脑化作业并通过互联网进行公文交换，公文制作更加规范化科学化和无纸化；
电子资料库　建立各种资料库并向人们提供便捷的方法以通过互联网等渠道取得；电子邮递　建立政府整体性的电子邮递系统，并提供电子目录服务，以增进政府之间以及政府与社会各部门之间的沟通效率；电子商务形式　在以证书认证中心(CA)以及公开密钥等技术构建的信息安全环境下，推动政府机关之间、政府与企业之间以电子数据交换技术EDI 进行通信以及交易处理；
　　电子化政府采购及招标　在电子商务的安全环境下，推动政府部门以电子化方式与供应商联线进行采购、交易以及支付处理作业；
　　网上福利支付　运用电子资料交换、磁卡、智能卡等技术，处理政府各种社会福利作业，直接将政府的各种社会福利支付、交付给受益人；
　　网上报税　在互联网上或其它渠道上提供电子化表格使人们足不出户就可以在网络上报税；
网上身份认证　以一张智能卡集合个人的医疗资料、个人身份证、工作状况、个人信用、个人经历、收入以及缴税情况、公积金、养老保险、房产资料、指纹等身份识别信息，通过网络实现政府部门的各项便民服务程序。
    6  电子政务的技术思路
    6.1  实现电子政务必需支撑技术
    实现电子政务必需有良好的技术支撑，考虑到数字化办公的授权和开放这两个特点，首选技术应该是互连网技术及标准（如Web、HTML、XML、TCP/IP、Object Web等），在此基础上采用相关技术。实现数字化办公离不开工作流技术，目前比较流行的是以邮件系统为基础的工作流技术（如：Lotus Notes、MS Exchange和Novell GroupWise等），或叫群件技术。现在随着WEB技术的发展，基于Intranet模式下的工作流软件也越来越多，这种类型的工作流直接使用消息传递中间件作为消息传递手段，不需使用专用的邮件系统做消息平台。这样整个工作流软件负载轻、开放性好、维护方便、并且易于和网上其他业务系统结合。这种技术也和电子商务所使用的技术方向是一致的。因此基于WEB的工作流软件将在未来的电子政务领域占主导地位。
    6.2  政务应用集成
    常说电子政务有三道坎：机构上网、具体应用和应用集成。其中，第一道坎最容易过，也是几年来“政府上网”的常见结果——申请一个域名，制作几帧网页发布后就算上网了；第二道坎难，以金关、金税、金盾等一批“金”字工程为例，在国家投入大量资金后才有了一批较成功的应用；最难的是第三道坎，这时各条机构间需要实现应用间横向与纵向的集成，即GAI（政务应用集成）。对于政府的管理者而言，知情、决策和调控都离不开信息。电子政务的第一步，就是各机构内部局域网、OA/MIS的建设，对于整个政府系统而言，信息孤岛就是在这一阶段形成的。在第二阶段中，各机构纷纷建立垂直网络，开始全系统纵向信息化并在中央一级实现资源共享，这样做导致了地方政府知情的相对滞后，并进一步造成在综合调控、决策上的滞后，形成条块间信息的不对称。于是有关专家提出了实现基于机构间互联互通的GAI以解决上述难题的设想。这与电子商务中的SCM相似；在企业应用集成（EAI）未实施之前，是不可能有计算机-计算机直接对话的供应链管理系统的。当然两者提出的背景不同，EAI多半是作为B to B解决方案中的中间件，而GAI则是电子政务的一种战略理念和系统目标。在实施电子政务时，政府的希望是能够达到“敏捷调控”、“科学决策”和“预测知情”的境界。GAI的理想目标则是通过政府机构间（G to G）、机构对企业（G to B）、政府机构对公务员（G to C ）、公务员对社区（C to C）间信息的全面集成与交换来实现政府的智能化、电子化。所以，GAI是政务三网（机关局域网、机关纵向网和机关互联网）资源的整合，也是综合服务的必要条件。
    6.3  GAI的目标及体现形式
    GAI的目标不是系统间简单的互联互通，而是要实现政务资源的整合、机构/公务员间的信息交换以及智能路由与服务代理方面的功能。GAI的具体表现为：
l 使各机构的孤立资源能够实现共享，并可在集中平台上加工、集成、升值为各种较全面的综合性预测决策支持信息，进而使各部门综合行政时能够协同动作。
l 通过应用集成优化行政作业，可以减少耗时并降低成本，同时大大减少新机构信息化平台的搭建时间与费用。
l 一个集中式海量数据库兼机关互联网节点可以使全网政务应用间的数据路由、文件传输、信息查询等服务按一定规则实施。
l 上述节点可对机关间文件传输做技术跟踪、文函播发处理、流程化作业及故障和事件通知，同时还可以为机构间和公务员间较重要的文件资料交换进行存档备份。
l 通过统一：数据元、主题表述、代码、分类体系、文件格式、可视化平台等方式，实现各机构 信息库与集中式海量库中资源的彼此兼容、交换和互处理。
l 通过整合既有应用，开发各种新的，特别是基于机构间协同作业的服务项目，可以提高政府服务社会、内引外联的整体水平。当然，GAI实现有一定技术难度，具体涉及的方面有：
l 海量资源库与各机构间现有各类系统的接口难以兼容，以及各机构中原有资源的继承与转换问题。
l 政务客户关系管理（G-CRM）。对各级各类机构用户、公务员个人用户以及出行移动用户的服务问题。
l 政务资源供应链管理（G-SCM）。这里借用SCM概念，其实，行政行为从形态和过程上看，都有明显的上下游、环节链关系，纵向如中央-省-市-县-乡，横向如三农问题就涉及计划、经济、税务、农林、民政、水利、卫生、教育等大批机构，而智能部门间信息的通畅、公务的衔接等对一站式办公、协同行政等都是至关重要的。
l G to C和C to C。这两个概念在此特指机构对公务员和公务员社区，两者与G to G服务的需求有明显不同，如G to G需要长线、专向、积累、综合、大容量信息产品与服务项目，形式经互联网、纵向网、Web、图文视频类为主；G to C则以个人公务信息服务为特色，如建立个人虚拟办公环境、专用资源库、个性化目录、可定制资源、出行办公以及许多办公等事务性工作服务，形式以桌面系统、手机短信、PDA、电子邮件等为主；而C to C则将公务员视为特殊的信息消费/服务群体，除其职业的所需信息外，还要提供一些研讨、交流、互动的空间，服务时也应更多地考虑其人性化需求的一面，内容还可能涉及文化、教育、家政、保健、出行服务等，形式应以频道订阅、邮件、短信、个人分类文件夹、电子提示薄、网络寻呼等为主。
    7  电子政务建设中的不足和难点问题应对策略
    7.1  几种典型病症
    据统计数字显示，迄今为止70%以上的地市级政府在网上设立了办事窗口。到2001年底，以gov.cn注册的政府域名总数达到5846个，占全部.cn下注册域名数的4.6%。但是业内人士指出，电子政务并非是建建网站、发发消息就可以了事的，它不是一次简单的改进，而是行政管理方式上的一场革命。目前中国电子政务建设中存在着几种典型病症——“孤岛型”，“克隆型”和“冒进型”电子政务。“孤岛型”电子政务：它一般出现在将雄厚资金全部利用在自家政务建设的地方政府身上，孤立的数据库，无连通的信息孤岛，完全没有了随时随地获取信息的便利，从而也失去了建设电子政务的意义。
“克隆型”电子政务：一味地照搬国外建设经验，克隆国外的先进技术，致使技术标准乱而无章，因此造成信息混乱。它不利于资源共享，同样也引起了整个行业的无规可寻。克隆的结果只能是“畸形儿”。“冒进型”电子政务：它是以缺乏技术支撑实力为主要特点的，在建设初期，没有整体规划的“一窝蜂”行动是造成后期技术实力跟进不足的最直接原因，在这种情况下，最后的结果往往是虎头蛇尾，草草收场。在互联网实验室的《中国电子政务战略研究报告》中，研究者曾写过这样一段话：电子政务决不仅是一项简单的工程技术，它是与未来政府的治理模式密不可分的。而对于思想的正确引导，从实际出发，以应用和功能的深度整合来完成电子和政务的两方面建设，将具有非常重要的实质性意义。7.2  难点问题国务院前总理朱镕基曾经指出，政府的主要职能，在于经济调节、市场监管、社会管理、公共服务。电子政务就是要将这四大职能电子化、网络化，提高政府部门依法行政的水平。应该说，在电子政务实施这一环节上，技术层面讲，没有解决不了的问题，最大的难点还是在体制上。
    7.2.1  资金上的困难
    电子政务建设需要投入大量资金，这对于欠发达和贫困地区而言，是一个不小的挑战。电子政务建设不是增加两台电脑，增加两个人手就能解决问题的，这需要巨大的资金支持，从基础设施，硬件配置、配套软件到网络运转和后期的维护，对于一些贫困地区来讲，资金从何而来？我国东西部地区经济发展不平衡，这是不争的事实。目前，以经济作为后盾的中国互联网络的发展很不平衡，数字鸿沟呈现进一步加剧的态势。报告显示，华东、华北、华南三地区的网站数量占全国总量的近九成，网站数量排在前四位的省市依次是北京、广东、浙江和上海，这四个省市的网站数量占全国网站总数的56.8%，并且域名数量占了全国域名总数的50.6%。资金短缺问题成为困扰一部分地区电子政务发展的头等难题。某网站负责人说，不管哪个县，再穷，也要花几万块，做个门面！“三个人工资加租线路费用，一年花费少说十万……”他说，政府投不起，没钱做宣传，网站影响力太差。“网站每天最多更新一条信息，所以，一天点击率几十人次！”
　　某省有3家地级市、9家县市政府网站挂在新浪网上。“挂一年，至少10万元，即便在大网站上露脸，不想看的还不看——你网站没好内容！”
    7.2.2  观念上的陈旧
    由于传统行政观念的障碍，表现在电子政务建设上常有轻重倒置的观念。人浮于事，互相推诿，以公权谋私利、玩弄法外之权，官大于民，部门分割，由于受到封建社会官僚观念的影响，这些传统的行政观念长期存在于我国部分政府机关人员头脑中，受到传统观念的影响，“官老爷”始终处在高高在上的位子，办事效率低下，法制观念淡薄，给我国包括电子政务在内的各项工作造成了巨大的阻碍。 
    1)  重概念轻实效 
　　提起电子政务，老百姓首先会想到政府网站。据统计，到2003年上半年，我国已有1万多个各级政府部门建立了网站，这些网站几乎无一例外地设有一些便民服务的政府信箱。但是这些政府信箱的实际运行效果不够理想。有人曾给某个政府机构发了10多封邮件询问有关业务流程，但是两个多月过去了，一直没有回复。政府信箱为什么会成为摆设？一位多年从事政府机构信息化的某部委信息中心负责人说，许多政府官员都不上网，你怎么能指望他在网上给市民答疑解惑。目前，在国家把信息化提到战略高度的情况下，大部分政府领导都对信息化工作重视起来了，但这种重视并不一定是发自心底的自发重视，也不等于就能把信息化工作有效推进。对电子政务的重视，现在更多是停留在口头上、停留在概念上。这位官员的话振聋发聩，如果只是把电子政务看作面子工程、技术性工程、锦上添花工程，如果缺乏对电子政务应用效果的量化考评机制，那么电子政务虚有其表的情况就会屡屡发生。 
重概念、轻实效还集中体现在电子政务项目的规划上。有超先的规划无具体的方案描述，这样的规划实施下来，钱当然会花不少，但是效果却不得不让人打上一个大问号。
    2)  重电子轻政务 
    电子政务的核心词是“政务”，衡量电子政务成功与否，不是看你采用了多先进的技术，采购了多昂贵的设备，而是看你能不能更好地履行政府职能，更有效地为民服务。
    但是，近年来，我国电子政务建设中存在皮毛关系倒置，重“电子”轻“政务”现象严重，电子政务的本色渐渐被表面的硬件和网络所遮掩。目前，国内电子政务的采购额中硬件支出高达80%以上，软件和服务方面的投入相对较少即是明证。由于对我国电子政务建设的出发点和落脚点一知半解，加之受到“政绩工程”和“形象工程”概念的影响，部分地区电子政务建设成为“政府形象工程”，导致部分巨资购来的硬件设施成为摆设，这种现象的出现不是偶然的，一方面，受到传统观念的影响，硬件设施相对软件设施更为直观，更加显而易见，相反，软件设施的价值是难以用肉眼来判断的。另一方面，部分人员敷衍了事，本身并不情愿接收新的行政方式，只是为了应付检查，购置部分硬件，或者就是简单地购置一两套信息化软件。由此导致“电子” 大于“政务”的后果。实际上，信息化改造要对政府部门管理方式和整个业务流程进行肌体再造，是一个“脱胎换骨”的过程，这样才能根本上实现电子政务的初衷。
据统计，2002年国内电子政务的采购额超过350亿元，年增长率近25％，其中硬件支出高达250亿元，软件和服务方面的投入相对较少，这表明，国内的电子政务大多数还处在一个应用层次较低的设备普及阶段。然而，作为电子政务的关键，政务处理信息化则更多地体现在前端。一家调查公司曾对全国除港、澳、台地区外36个城市的市政府网站进行了评估。评估结果表明，政府网站的内容服务、功能服务和网站建设质量三大指标均处于较差水平，其中功能服务的水平最差，网上办公办事、公众反馈等指标十分不足。 
    3)  重建设轻整合 
　　著名经济学家吴敬琏先生曾经对我国电子政务重建设、轻整合的弊端深深忧虑。随着电子政务项目一哄而上，投资浪费问题日益严重，各级政府在推进电子政务方面，存在一定的盲目性，各自为政、自成一体、不联不通、没有有效整合，政府各部门变成了被“网络大潮”包围着的一座座信息孤岛和资源孤岛。 “孤岛效应”给我国的电子政务发展带来了严重的阻碍。国家信息化专家委员会副主任、上海市互联网经济咨询中心主任周宏仁博士对各个部门的“跑马圈地”深深忧虑：电子政务的基础是土地、人口、法人等社会经济的基本数据。随着电子政务的推进，有的部门开始把自己掌握的相关数据当成“独家秘笈”，不愿意共享。在数据库、应用系统的建设上，不考虑同其他部门的互联互通、协同办公，而是自成体系、互相封闭。可喜的是，有关部门已经开始重视“孤岛效应”带来的危害并着手解决。国家信息化领导小组已经提出，要用3至5年的时间，统一平台，统一标准，建立以“三网一库”为基本架构的政府系统信息化框架。“三网一库”即政府机关内部的办公业务网、中央和地方政府及部门的办公业务资源网、以互联网为依托的政府公众信息网和政府系统共建共享的电子信息资料库。北大网络经济研究中心的一份报告显示：按照国际流行的电子政务发展阶段来划分，我国地级市政府网站总体上还正处于第一阶段“信息上网”向第二阶段“整理信息使之便于利用”发展，或者说处于“正在起步、开始重视、问题较多”的初级阶段；部分优秀网站正在从第二阶段向第三阶段“提供在线交互服务”跨越，距离第四阶段“面向公众的基于网络的服务型政府”还差距较大。造成差距的核心原因并不是技术和资金，而是人们的认识。专家指出，未来的电子政务，要实现的是“一站式”办理和“在线服务”，需要政府各部门之间进行交互式办公。如果电子政务仅仅局限于现有流程的电子化，不能根本解决问题，也失去了电子政务的价值。电子政务建设的成功关键在于政府职能的转变，高科技只是辅助手段。
    7.2.3  体制的不合理
    党的十六大报告已经明确指出，要“进一步转变政府职能，改进管理方式，推行电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。”因此，推动中国电子政务，不只是用电子手段履行政府的现存功能，而是要进一步深化行政管理体制改革，进行一次政府深入的本质性的变革。我们必须以改革的精神来推动电子政务建设，力争取得比较扎实的成效。部门分割，信息不对称是我国目前电子政务建设的一个重要瓶颈。大多数部门建立的信息网络没有互联互通，形成了一个个“信息孤岛”。部门内部、部门之间、部门与领导之间，难以在网络上直接沟通与交流。这给未来留下了成本隐患。 
    1)  信息割据
　　提起信息割据，不少政府部门有怨言：到兄弟单位要份报表，回答说——除了省长，谁要谁花钱买！某地海关想建网上通关系统，涉及七个部门的数据信息，可谁也不愿拿出支持海关……
现在，不少政府系统建起庞大的数据库。这些“仓库”，存了各种社会经济信息，放在系统的内网上，一般只向自家人开放。工商部门搞了企业基础数据库，很完备，但是税务、劳动等各个部门想用，还得自己建。即便拿出来的，往往只有企业名称、地址等，注册资本等企业核心信息，根本不捧出来！银行系统的企业信贷消费信息库，涉及几十万家企业的资产状况、还贷信用等。这些信息，政府部门、企业想了解，一般也很难——想查，必须有被查企业授权，否则，概不提供！
据统计，中国各级政府部门掌握着3000多个数据库、80%的社会信息资源。而能够互相连接的数据库不到30%，投入巨大资金的信息化工程往往只是方便了本单位、本系统的员工。由于各部门信息化资金由本部门支付，建设自上而下的网络，并没有考虑其他相关部门，重复建设相当厉害。未来的城市乡村要全面实现信息化，还有很长的路要走。而每向前走一步，需要的都是巨资。另外，统一规划也存在诸多的难点，信息化将建立的是一个高效的协作体，只有配合机构改革，如公务员及部门精简等才能得以实施，现阶段机构改革本身就是难点，要统一规划信息化网络更是阻力重重。
由于中国信息化走的是“信息化带动工业化”的道路，各单位大多采取的是“先上再改”、“摸石头过河”的方式，加上规划意识与协调机制的薄弱，未来也许要重建一套系统，或者需要大量的二次开发，或者等待智能化新技术出现，这些都涉及大量的成本，现行的建设也许只是一场预演。
    2)  “现代工具，像是摆设”
　　部门藏“宝”，大量信息无法在政府内全流通，使用效率大打折扣，而且带来面向社会的政府网站内容空洞化。上几家政府网站，内容大多格式化：领导介绍，部门介绍，地方概况，经济要闻，招商信息……由于多种原因，网站根本没人“照料”，只好贴死材料。而县一级网站更是靠下载过日子。
　　例如经济欠发达的甘肃，政府网站建设速度近年来较快。全省14个省辖市，省市政府部门中，建部门网站的估计超过八成。多家就租挂在甘肃经济信息网下面，说起很多网站，网民如此评价：“内容陈旧，文件过时。看过后悔，信则误事。现代工具，像是摆设。”信息部门分割，也断了政府网站内容链条。某县政府网站负责人诉苦：请各部门帮忙？谁理睬你！网站投入并不小，可新鲜资讯缺，最新的地方政策、政府公文以及行政审批程序，这些政府网站该有的东西，同样缺！如此政府网站，只有安心当“摆设”。
    7.2.4  专业人才的缺乏
    电子政务在我国已经开展了5年多的时间，一些地方政府部门在请一些专业的网络公司进行了电子政务工程建设后，长期请网络公司人员驻守，一旦网络公司人员离开电子政务系统运转就受到影响，有的地区在市、区级政府部门均实施了电子政务的前提下，真正的电子政务人才屈指可数，个别部门甚至没有一个人懂得操作电脑，在这种基础上建立起来的电子政务系统其运作情况可想而知。法律法规建设滞后我国正处于社会转型期，法律法规滞后。由于现有的部分法律法规难以解决现阶段各种矛盾，直接导致新生事物遭遇层层阻挠，同时现有的法律法规在犹豫不决中步履维艰，这是一个恶性循环。但在我国社会的转型阶段，这是一种必然现象。电子政务的出现亦是如此，作为一种新生事物，现有的法律法规对我国电子政务建设过程中出现的各种矛盾束手无策，因而有关电子政务相关法律法规的建设也在踌躇徘徊着。
　　有的部门说，信息不公开，是依法不提供！无论政府部门，抑或各个行业，各自掌握的信息，公不公开，公开什么，法律没规定！也有的部门说，信息是我花钱采集的，哪能无偿公开？而质疑的声音更加有力：政府部门掌握的信息，是用纳税人钱采集的，是公共资源，谁也不能将它部门化、利益化！
    7.2.5  我国现阶段国情决定了电子政务建设的曲折性
    首先，东西差距，西部地区经济环境，社会环境，网络环境虽然近几年得到了很大提高，但时至今日，电子政务在西部部分贫困地区建设成果几乎为零。包括部分省级网站，直至2004年8月份，有的刚开始建设或改造，服务性和高效性更是遥遥无期，部分地区、县级城市网站，几年来没有更新过，网上写的领导名单和电话，电话打过去都是空号，领导有的早就退休或调离了。一方面是管理者的问题，但就使用者而言，有人表示根本没想过在网上发条信息就“把事给办了”，互联网环境的落后也给西部地区启动电子政务建设带来了极大的难度。
    电子政务建设决不是一蹴而就的，这注定是个长期、曲折的过程，我国现阶段存在的各种矛盾都在直接或间接地影响着这个21世纪最伟大的变革。我国现阶段的国情，决定了电子政务建设同样要走“共同富裕”的发展道路，部分有条件的先“富裕”起来，带动贫困地区，落后地区；贫困地区也要向先进地区借鉴成功经验，最终达到“共同富裕”。
    7.3  整合政府部门网站
    整合政府部门网站，难！各地政府部门网站建在先，政府门户网站建在后，而规划更为滞后。很多部门 

    是按自己的理解和利益来推进信息化。整合部门网站思路：第一步先将各主要部门网站链接上来，再把分散在部门的信息搬到网上共享。第二步，难在各部门网站已建，设备人员投入不小，整合成本太高。比较可取的办法是：各部门在省政府门户网站上申请存储空间，拿个“柜台”，自己做好信息内容，送过去加工发布。用门户网站整合部门网站，可从省推及市县。各级门户网站之间，也能层层相套，将政府网站从“川”字网络变成“王”字网络。第三步，我们认为，各级政府办网站，需要整合社会资源。政府的优势在拥有80%的信息，但网站不一定非要自己建，完全可以交给专业部门办。协同开发一套政务信息管理应用平台，这有利于切合需求，做出特色，避免盲目“烧钱”！
    政务信息管理应用平台通过采用Java的MVC对象模型，在浏览器/服务器体系结构上，以政务信息处理为核心，实现对政务信息发布中出现的相关信息进行集中管理。它既是一个适合政府信息收集、采编、发布、管理信息内容的管理应用系统，也是一个网站内容管理和个性化设计的网站支持平台。在这个平台上组织、管理、发布各政府部门及机构的政务信息，解决以前众多政务信息内容分散、查找不便、权限复杂、信息组织不清晰、缺乏个性化服务等特点，通过采、编、发的电子化流程，统一管理政府部门及机构的政务信息内容，使得各自部门将已有的各类形式存储的政务信息组织起来，并且形成通过本平台管理的新的信息组织、管理与发布流程。
    政务信息管理平台应有如下特点：
    1）系统首先是一门户网站
    网站作为所有政务网站和相关站点的入口。不仅可以浏览到本网站内部组织和发布的政务信息，还通过网站注册、栏目链接、文章链接、搜索引擎等方式查看到其他网站的信息。
    2）在Web上采编发一体化的流程
    政务信息管理平台的采、编、发流程具备了简单而实用的工作流的功能，可以让用户在信息流上进行浏

览、发布，也可以灵活地转向到前一个过程。
    3）自主式的内容管理功能
    所谓自主式内容管理功能就是在系统管理员定义好部门及管理员账号，并且指定了其可以管理的栏目和机构后，各部门可以独立完成政务信息的一系列管理维护工作。
    4）个性化服务
    系统管理员可以针对使用的部门或机构提供栏目的定制，各个部门可以定制个性化的栏目表达式，使用户进入不同的委办局时，可以看到不同的发布网站特色，避免了因为平台统一管理而导致栏目的单调效果。
    5）安全机制
    对本平台的每个模块对应的所有数据库，在操作权限上进行多级别的存取控制设置。将信息的浏览权限从栏目控制到文章，信息的发布权限控制到起草权限、审核权限、管理权限等。同时提供数字认证体系，对标识政务网络使用人员的身份信息起到重要的安全保证作用。
    7.4  既要电子，又要政务
    基于中国电子政务建设的现状，对于电子政务来讲，它包括了电子和政务两方面内容，而一味地强调电子和一味地强调政务都不能够把电子政务进行到底的，也同样是不足取的。前者只是政府信息化建设的一次“改动”，简而言之就是“以前用墨水，现在用键盘”；后者则仅仅是意识形态上的一次“假革命”，并没有根本意义上的变革。电子政务，应该是一项以政府行政管理为主，信息化产业建设为辅的综合性系统工程，这就是我们所说的—“既要电子，又要政务”。
要电子，不是简简单单地将计算机买回家打打字而已，它是以打破各级政府和部门对信息的垄断和封闭为目的的，因此，这里所说的“电子”，是要重视信息资源的开发、更新、共享和维护。针对“孤岛型”电子政务的产生，在设计之初，电子政务的整体构架就要将信息资源的上述四个环节全部考虑进去，其中数据开发由信息资源开发商完成，管理和集成则依赖于平台集成商，从而终结信息孤岛。要政务，就是要以政务流为主线，逐个环节地实现政府业务流的信息化，以避免固化或强化现有的政府结构和通过信息化实现政府重构的不良后果。这很象“筛沙子”的感觉，首先筛选出来，然后换筛网再筛粗沙，反复几次后，将粗细有秩的沙料逐一加工，即逐个环节地实现业务流的信息化，而那些最后剩下的“砾石”部门就是最后要调整的政府机构了。这样的好处也显而易见，那就是既可以防止“一刀切”、“一次性否定”的恶果，又可以避免全盘并构的不良影响，从而抵制“克隆型”和“冒进型”电子政务的滋生。
    总之，电子与政务并非是独立成章的，他们同样需要相辅相成的运作，而只有以“应用”为根本，以“客户”为中心，应用与功能相结合，电子和政务统一化，利用政务信息资源的整合来推动整个电子政务建设的发展与提高。